企业改制，即国有企业、集体企业等为适应市场经济需求，转变组织形式为现代企业制度的过程，改制过程中，企业将纳入改制范围的现有资产进行清产核资、评估作价并由改制后的产权人支付相应对价的处理。而在实际操作过程中，不少企业因历史遗留原因或其他种种因素，无法在清产核资、评估作价阶段完全厘清纳入改制范围的资产，或未能掌握部分资产的存在，导致转制后各方对于资产权属产生争议。笔者近期承办的案件中，转制企业就存在相应情形，转制前后的产权人均对相关资产主张权属归自身所有，笔者以本文简要分析未纳入改制范围的资产归属之处理原则。
       一、引入案例
       甲厂、乙厂同是某局开立的国有企业，两厂实施“两个牌子，一套人马”的运营模式，甲、乙厂经营期间，共同持有数套房产，系甲、乙厂员工宿舍（但房产实际登记在乙厂名下）。后甲厂分立出丙厂，并在分立过程中分得部分职工宿舍，且丙厂后续由丁公司归口管理，行使出资人权利。后丙厂转制为丙公司，因职工宿舍未登记在丙厂名下，丙厂转制时清产核资、资产评估以及转制协议中均未将该部分宿舍纳入转制资产范围，丙厂职工以不包含该部分宿舍的评估价格支付对价后，取得了丙厂产权，并在丙厂变更登记为丙公司后，登记为丙公司股东。乙厂转制为乙公司后，因资不抵债进入破产清算程序。丙公司得知乙公司进入破产程序，拟处置相关职工宿舍后，致函乙公司管理人，说明其在甲厂分立为丙厂的过程中取得了相关职工宿舍的所有权，主张乙公司向丙公司返还职工宿舍，并协助办理不动产变更登记，但丙公司未能提供丙厂从甲厂分立过程中取得职工宿舍所有权、丙厂转制时职工宿舍已纳入转制资产范围的相关证据。
就上述案例，丁公司咨询，该部分职工宿舍的所有权归属？
       二、企业改制的概念、形式、流程
     （一）概念
       企业改制，即国有企业、集体企业等为适应市场经济需求，转变组织形式为现代企业制度的过程，具体表现如：国有独资企业改为国有独资公司，国有独资企业、国有独资公司改为国有资本控股公司或非国有资本控股公司，国有资本控股公司改为非国有资本控股公司等。
     （二）形式
       企业改制的形式包括但不限于重组、联合、兼并、租赁、承包经营、合资、转让国有产权和股份制、股份合作制等。
     （三）流程
       企业改制主要分为前期准备阶段、方案制定与审批阶段、资产清查与评估阶段、职工安置与劳动关系处理阶段、工商登记与后续整合阶段等五个阶段，不同的企业由于管理流程、内部职权清单设置不同，可能存在一定出入，但总体不脱离上述流程框架。
       1.前期准备阶段。本阶段主要工作为成立改制工作组，负责清产核资、财务审计、剥离非经营性资产,确保资产权属清晰。明确改制形式，如国有独资公司、国有资本控股公司或非国有资本控股公司。
       2.方案制定与审批阶段。本阶段主要工作为制定改制方案，内容包括产权处置、职工安置、债权债务处理等,并需由法律顾问或律师事务所出具法律意见书。审批流程:出资人决定，重要国有独资企业改制需报本级人民政府批准;其他企业按管理层级报相应国有资产监督管理机构审批。
       3.资产清查与评估阶段。本阶段主要工作为进行清产核资、财务审计和资产评估:评估范围涵盖土地使用权、无形资产等。产权交易要求:非上市企业产权转让需在产权市场公开竞价。
       4.职工安置与劳动关系处理阶段。本阶段主要工作为制定职工安置方案:包括经济补偿标准、社保接续等,并需经职工代表大会审议通过。
       5.工商登记与后续整合阶段。本阶段主要工作为办理工商变更登记:领取新营业执照。完成后续手续:如税务登记、银行账户变更、资质许可变更等。
       三、未纳入转制范围资产的财产类型及认定方式
     （一）财产类型
       剥离提留的资产：用于支付职工身份置换补偿金的资产；提取和应解缴的职工养老、失业等社会保险经费；剥离的坏账、不良资产等。
       非经营性资产：职工宿舍、学校（子弟小学、中学）、职工医院、后勤服务单位（如食堂、澡堂）、文化宫（俱乐部）等；为保障职工生活福利而设立，不具有营利性的资产。
       向上争取的专项资产：政府各项奖励资金、返还税金；企业扶持资金、技改贴息资金。
       其他未纳入资产：土地资产（若未进入改制范围）；专利权、非专利技术、商标权、特许经营权等无形资产（若未纳入评估范围）。
     （二）认定方式
       未纳入改制资产范围的财产需在改制方案中明确列出，并经过国有资产监督管理机构的批准。
       其认定必须符合国家关于国有企业改制的相关政策规定，旨在合理处置历史遗留问题，保障职工权益，防止国有资产流失。
       四、未纳入转制范围资产的处置原则
       针对未纳入转制范围的资产，有以下处置原则：
       “谁所有，谁处置”原则：未纳入改制资产范围的财产，其所有权或管理权归属于原国有产权持有单位（如国资委、国有集团公司）或地方政府。改制后的企业（包括非国有资本控股公司）无权擅自处置这些资产。
       有偿使用原则：改制后的企业若需使用未纳入改制范围的资产（如土地、房产、商标等），必须实行有偿使用。有偿使用费或租赁费的计算标准应参考资产评估价或同类资产的市场价确定。
       专项用途原则：剥离提留的资产（如职工安置费用、社保经费）必须专款专用，优先用于职工安置。任何单位和个人不得挪用、截留或滥用。
公开透明与监督管理原则：资产的处置、使用和收益情况应接受职工、国有资产监督管理机构及社会公众的监督。区监管会每半年组织一次督查，督查情况予以通报。
       五、相关判例
     （一）案例一：（2019）最高法民申1494号
       一审法院认为：《评估报告》载明B公司在A厂厂区内建造的房产未纳入本项目资产评估范围和《公告》内容，C公司未举证证明B公司在租赁期限届满后使用的房产超出了其自建房产的范围，侵占了C公司兼并A厂后承接的A厂房屋或场地，故在C公司未按《租赁合同》约定收购B公司自建房产的情况下，其无权请求B公司从原A厂场地内自建房产中迁出，故对C公司的该项诉讼请求，不予支持。
       二审法院认为：从C公司兼并A厂时所依据的案涉《评估报告》内容看，该《评估报告》确定资产总额的评估值3818.16万元中不包含土地使用权的价值……故C公司兼并A厂时，A厂的划拨土地使用权并未纳入改制资产范围……现有证据不足以证明C公司已经依法受让A厂的土地使用权……C公司的此节上诉主张缺乏事实根据和法律依据。
       再审法院认为：土地使用权：从《资产评估报告书》内容看，C公司承接的资产评估值总额3818.16万元中不包含土地使用权的价值……其后，C公司亦未通过出让程序依法受让A厂的划拨土地使用权，该宗土地使用权仍在A厂名下，并未予以变更登记，故现有证据不足以证明C公司已经依法受让A厂的土地使用权。
       房屋所有权：作为C公司权利基础的《协议书》《评估报告》均将案涉B公司争议的厂房等排除在C公司受让权利范围之外。
     （二）案例二：（2019）最高法民再209号
       一审法院认为：第一，涉案土地已于2001年8月连同其他十余处土地作为改制资产纳入改制范围……以出让用地的价格改制为B公司的资产……B公司已在改制时通过支付相应对价的方式取得了涉案土地的土地使用权。《房地产合作开发协议书》中亦明确C公司确认B公司享有案涉土地使用权。第二，A厂改制为本案第三人A公司时，只是将涉案土地上的地上附着物改制给了A公司，换言之，涉案土地的房、地产权是相分离的，改制财产并不包括涉案土地的土地使用权。在调解协议中，A公司亦只是将涉案土地的地上附着物折抵所欠C公司的部分案款，并未涉及土地使用权。
       二审法院认为：因涉案土地已以出让用地的价格改制为B公司的资产，B公司已在改制时通过支付相应对价的方式取得了涉案土地的土地使用权，其有权依法主张涉案土地补偿费……A公司改制时只取得了地上附着物的所有权，并未取得土地使用权；C公司与A公司的债务纠纷未涉及土地使用权，C公司在该案中未取得涉案土地使用权……
       再审法院认为：2001年8月，B厂等二十四家单位合并改制为B公司，涉案土地连同其他十余处土地作为改制资产纳入改制范围，在经依法评估并通过青岛市国有资产管理部门确认后，以出让用地的价格改制为B公司的资产……A厂的企业改制产权出售方案及其资产评估报告中未将涉案土地纳入改制范围，仅将涉案土地上原属于该厂的房屋等地上附着物作为改制资产归属A公司所有……A公司只是将涉案土地上归其所有的地上附着物折抵欠C公司的部分案款……基于上述分析，原判决认定B公司作为涉案土地的使用权人、土地补偿费归B公司所有并无不当。
     （三）案例三：（2015）民二终字第394号
       一审法院认为：A公司承继的A厂债务并非在A厂改制期间通过履行《债务重组协议书》得到减免，而是在A厂改制结束后，A公司通过与债权人履行重新签订的《协议书》得到减免A厂在改制时，其不良金融债务本金及利息确定并已在《资产评估报告书》中纳入公司负债，该债务能否得到减免因《债务重组协议书》附减免条件、A公司在设立之初又不具备支付6200万元的能力而无法预知，且在事实上，A公司未在限定期限内完成支付，即A厂在改制期间，债务未得到减免，债务最终得到减免是改制结束后A公司与新债权人协商一致并实际履行的结果，故《资产评估报告书》不存在漏评债务问题。
关于直管公房。公管房属我国特定历史时期的产物，房屋使用人虽需根据租约支付租金，但租金较低，且使用权具有可转让、可继承性，故不同于合同法意义上的租赁合同关系……因公管房的使用权具有实际价值，A厂在改制时应将其纳入资产评估范围而未纳入，A公司继受取得上述房屋的使用权构成不当得利。
       二审法院认为：原审法院关于A公司改制后通过债务减免获得的利益不构成不当得利的认定，符合法律规定，应予维持。但是，A厂在企业改制前已就所欠9901万元本金及利息与权利人达成债务减免1亿多元的协议，但在企业改制时却故意隐瞒该协议，并按照未减免的9901万元本金及7494.45万元利息制定改制方案……A公司通过承债式改制接收了原企业的全部资产，改制后通过债务重组，获取了企业改制时资产大于债务部分的资产，造成国有资产流失，A公司因此获取的资产价值应当返还。
       原审法院认为，《债务重组协议书》附有条件，A公司事实上未在限定期限内支付6200万元，A公司的债务并非是根据《债务重组协议书》减免，而是改制后A公司与新债权人另行协商才得以减免，该部分收益无需返还。该观点未能注意到本案存在的特殊事实。一方面，A公司实际掌握是否履行《债务重组协议书》的主动权；另一方面，如A厂将《债务重组协议书》的相关事实告知有关主管部门，相关主管部门亦可以协调通过其他方式来促使条件成就。原审法院以《债务重组协议书》条件未成就为由否认A公司在改制过程中存在不当获利，缺乏依据，应予纠正。
       再审法院认为：然而，一方面，A公司实际掌握是否履行《债务重组协议书》的主动权，其未将《债务重组协议书》的相关情况报告有关主管部门，就会影响主管部门对企业改制有关情况的判断，进而影响其对改制方案的批复和调整。同时，如果该公司如实将《债务重组协议书》的相关情况报告相关主管部门，主管部门亦可以协调通过其他方式来促使《债务重组协议书》的条件成就，因此，A公司以《债务重组协议书》条件未成就为由否认A公司在改制过程中存在不当获利，没有事实依据。因此，原审认定不缺乏证据支持。
     （四）案例总结
       根据上述判例可以看出，针对未纳入转制范围的资产，若转制后的企业、股东未支付对价的，法院均认为转制后企业并未取得相应资产的所有权。关于此事该部分资产的归属，由于资产所有权主体已因转制而消灭，故相关资产归转制前主体的出资人、主管部门所有。
     （五）针对引入案例中未纳入转制范围资产的处理意见
       首先，判断资产是否属于未纳入转制范围资产的前提，是转制前的主体依法享有相关资产的所有权，若转制前主体未享有资产所有权的，则“未纳入转制范围资产”无从谈起。其次才是判断资产在转制范围中是否实际纳入转制范围，具体判断方式为清产核资报告、评估报告中是否记载相关资产，并依法评估作价。第三，判断转制后主体产权人是否在转制过程中支付对价，转制后的主体是否实际占有使用。第四，根据前述要素具体判断资产在转制后的归属。第五，若转制后的主体不享有资产所有权但实际占有、使用的，则需向资产所有权人返还财产、支付占有使用费、赔偿损失。
       针对引入案例的情况，不动产权属以登记生效，丙厂并未能够提供证据证明其从甲厂分立前甲厂持有职工宿舍所有权的证据，亦未能够提供丙厂因分立取得职工宿舍的相关文件。因丙厂转制时职工宿舍依然登记在乙厂名下，故该职工宿舍自然无法纳入丙厂的转制范围。再者，退一步而言，即便认定丙厂转制时拥有职工宿舍的所有权，但清产核资报告、评估报告、转制协议中均未载明丙厂持有该职工宿舍，转制评估价格中亦未包含职工宿舍的对价，后续丙公司股东支付转制对价时亦未支付职工宿舍对价，因此丙公司亦未取得职工宿舍的所有权。
       需要注意的是，前述案例三向我们提示，未纳入转制范围的资产不仅有实物资产，还包括可能产生的债权、债务减免权益等，在判断时需要结合转制时的实际情况，考虑转制前的相关经济行为是否导致转制主体的利益受损，从而导致转制后的主体、转制后主体的股东变相取得不属于转制对价范围内的利益。
       六、结语
转制过程中未纳入转制范围的资产，若转制后的主体、转制后主体的产权人在转制时未支付对价的，该资产不归转制后的主体所有，而应当归属于转制前主体的出资人、主管部门。若转制后主体在未支付对价的情况下占有、使用相关资产的，则应当返还原物、支付占有使用费、赔偿损失。
【作者简介】杨东：公司法专业律师，自2019年加入南天明律师所以来，长期专注于公司法业务、国企法务的办理与研究，理论素养高，实战经验丰富，现担任多家大中型国有企业、混合所有制企业的法律顾问。联系电话13250586974。