《中华人民共和国政府信息公开条例》自2008年5月1日开始施行，2019年又作了修订。自条例颁布实施以来，行政机关在信息公开方面的履职不断完善，行政相对人申请政府信息公开的案件也不断增多，笔者在办理政府信息公开案件的过程中发现，不少人对申请政府信息公开还存在不少误解，本文通过案例帮助社会公众准确理解政府信息公开的边界和尺度，正确行使知情权。
一、正确理解“政府信息”，准确把握主体、行政职能及对应关系
《政府信息公开条例》第二条规定“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”笔者认为，准确理解该定义是避免出错的关键。
【案例1】2020年1月14日，王某向某镇政府申请公开“2018年2月26日某村召开村民代表会的会议内容”。某镇政府于2月6日作出答复告知，告知王某经充分检索，未查找到其所申请获取的信息，该政府信息不存在。王某不服答复告知，向区政府申请行政复议。区政府于5月20日作出复议决定，维持某镇政府作出的答复告知。
【案例2】原告(上诉人)谢某某诉称：2019年4月30日其向罗墅湾社区申请村务公开，因罗墅湾社区拒绝公开，故向常州市新北区罗溪镇人民政府申请村务信息公开，罗溪镇政府应当履行公开职责，且可通过复制以书面形式公开。罗溪镇政府答复引用法律错误，应当适用《中华人民共和国政府信息公开条例》第五十四条；罗溪镇政府有对村务公开监督的法定职责，应当调查核实并责令罗墅湾社区公开。请求法院判决撤销罗溪镇政府所作的《信息公开告知书》,责令重新作出信息公开答复。
上述案例1中，王某向某镇政府提起政府信息公开申请，某镇政府符合行政机关的主体资格，但王某所申请的信息是某村民代表会议的会议内容，该会议内容是某村作出的村务信息，村务信息的公开主体为村民委员会，不属于《政府信息公开条例》规定的由行政机关公开的信息范畴。另一方面，从该信息的作出主体可知，村民委员会不是行政机关，镇政府虽是行政机关，但王某申请的信息不是镇政府制作，王某依据公开条例向某镇政府申请公开当然无果。
《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十一条规定“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”案例2中，谢某某知道罗墅湾社区不是行政机关，但罗溪镇政府对罗墅湾社区负有监督职责，由此就能得出社区所制作的信息属于罗溪镇政府的信息吗？明显不是。法院在审判时围绕《政府信息公开条例》第二条的规定作出认定，同时将村务公开事宜中村委会和镇政府的职责义务划清界限，村务信息不属于公开条例所规定的政府信息。
【案例3】2012年5月29日，奚明强向中华人民共和国公安部申请公开《关于实行“破案追逃”新机制的通知》（公通字〔1999〕91号）、《关于完善“破案追逃”新机制有关工作的通知》（公刑〔2002〕351号）、《日常“网上追逃”工作考核评比办法（修订）》（公刑〔2005〕403号）等三个文件中关于网上追逃措施适用条件的政府信息。2012年6月25日，公安部作出《政府信息公开答复书》，告知其申请获取的政府信息属于法律、法规、规章规定不予公开的其他情形。根据《政府信息公开条例》第十四条第四款的规定，不予公开。奚明强不服，在行政复议决定维持该答复书后，提起行政诉讼。
本案例中，法院经审查认定奚明强所申请的信息属于秘密事项，应当不予公开，同时认定“公安机关具有行政机关和刑事司法机关的双重职能，其在履行刑事司法职能时制作的信息不属于《政府信息公开条例》第二条所规定的政府信息。”也就是说，申请人在申请政府信息公开时，需区分所申请的信息是行政机关在履行行政管理职能时形成制作，还是在履行其他职能中形成制作，比如本案例中的公安机关在履行刑事司法职能所形成的信息不属于“履行行政管理职能”的政府信息，故不受《政府信息公开条例》的调整。
二、依申请公开的政府信息法律有明确范围规定，不是所有的政府信息都应公开
众所周知，政府信息公开有两种途径，第一是行政机关主动公开的政府信息，第二是依申请公开的政府信息。本文不讨论行政机关主动公开的政府信息，仅讨论依申请公开的政府信息。
《政府信息公开条例》第十四条规定“依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开。”第十五条规定“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。”第十六条规定“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”
以上是应当不予公开、可以不予公开的常见类型，而笔者检索法院相关案例后发现，相当多申请人对不予公开的政府信息存在各种不同的看法，下面笔者选择两个常见的问题进行分析。
（一）相关信息本身是否应该定性为国家秘密不是政府信息公开案件的审查范围
【案例4】2019年3月28日，某市规划与自然资源委员会答复：经查，您申请公开的总参和平村退休干部住房建设工程项目目前本机关共核发10项建设工程规划许可证，属于可以公开的政府信息，我们以当面领取的方式向您提供，另有1项涉及国家秘密，本机关不予公开。后申请人不服，认为相关信息不应认定为国家秘密而提起行政诉讼。
法院在审理该案时，明确认定“政府信息公开诉讼主要解决的是政府信息公开与否问题，政府信息内容本身是否合法不属于人民法院审查的范围。经审查，该事项确属国家秘密，市规自委对该项政府信息不予公开并告知申请人理由，符合《政府信息公开条例》第十四条第四款规定。一审法院认为该项建设工程规划许可证是否应定为国家秘密，不属于本案的审理范围的意见并无不当......”简言之，相关信息是否属于国家秘密由《保守国家秘密法》等相关法律规定进行调整，而不属于政府信息公开案件的审查范围。
（二）过程性信息是否予以公开具有可选择性
【案例5】A企业为普陀区长寿路某街东地块的原土地使用权人及开发建设主体，投入巨额人力物力，完成了部分前期整理、开发、动拆迁工作。A企业为了完成内部审计以及与政府之间的结算，需要了解A企业前期开发成本有无纳入到土地评估中。A企业于2022年11月21日依法向被告普陀区规划和自然资源局（简称普陀区规资局）提出政府信息公开申请，申请公开沪告字[2019]第144号《上海市普陀区规划与自然资源局国有土地使用权挂牌出让公告》中的《土地估价报告》。2022年12月13日，普陀区规资局作出某某号《告知书》，以A企业申请公开的信息属于行政机关履行行政管理职能过程中形成的过程性信息为由，不予公开A企业所申请的信息。
该案例中，A企业所申请公开的信息固然跟其企业本身存在一定的关联性，但法院认为“开展土地使用权出让地价评估，目的是为出让方通过集体决策确定土地出让底价，或核定应该补缴的地价款提供参考依据。故《土地估价报告》具有‘非公众参与’‘行政决策依据’等过程性信息的主要特征......原告也没有证据证明该《土地估价报告》对原告的权利义务产生直接影响......”最终是对A企业的请求不予支持。由此，我们可知，过程性信息公开应当平衡好保护公众知情权和保护行政机关内部充分交流的关系。过程性信息不因行政行为的作出而改变“过程性”的属性，亦不因行政行为的作出而必然应当公开。
行政相对人申请政府信息公开增多，反映了法治进步与社会参与意识的提升，既是监督公权力的重要手段，也是政府与公众互动的体现，但也需平衡信息公开与隐私保护、行政效率之间的关系。笔者认为，当我们成为申请人一方时，应清晰、理智识别政府信息公开的边界与尺度。
【作者简介】江梦瑶：广东南天明律师所专职律师，自2016年加入“南天明”以来，着重办理税法、行政法、民商法等领域的法律事务。现为税法专业部律师，主要办理税务等行政法领域的诉讼与非诉业务。联系电话15899807408。
