从一则案例看“非正常户”的认定

按期申报纳税，是纳税人的法定义务。为规范税收征管秩序，督促企业依法申报纳税，在一定条件下未及时申报纳税的企业，可能被税务机关认定为非正常户。企业被认定为非正常户，可能是企业疏忽大意未及时办理纳税申报，也有可能是企业对税法不了解导致。有这样一则案例，企业因没有及时申报纳税而被认定为非正常户，企业不服税局的决定而诉至法院，该案经两级法院审理均判决认定税局败诉，为什么呢？分析如下。

案例

2016年，上海市某区国家税务局第五税务所发现，上海某企业管理咨询有限公司（下称咨询公司）未按期申报8月份个人所得税。2016年9月19日，因无法有效送达文书，第五税务所在上海市地方税务局某区分局网站发布公告，向咨询公司送达《责令限期改正通知书》，限其于2016年10月21日前进行纳税申报与报送纳税资料。在咨询公司未如期改正的情形下，第五税务所派员进行了实地检查，咨询公司仍查无下落，后咨询公司被认定为非正常户。

咨询公司在经营过程中发现无法正常开具发票，处于非正常户状态，故于2016年11月29日前往税务机关询问。当日，第五税务所作出了《税务行政处罚决定书（简易）》，以咨询公司未按期办理纳税申报和报送纳税资料为由，依法对咨询公司罚款人民币1,000元，咨询公司当场缴纳了罚款。第五税务所当天解除了对咨询公司的非正常户认定。

咨询公司对处罚决定不服，向区国税局申请行政复议，要求撤销该罚款决定。某国税局经审理作出行政复议决定，维持处罚。咨询公司遂向一审法院提起诉讼，提出撤销处罚和复议决定，并撤销非正常户认定等诉求。

判决

上海市某区人民法院一审认为:第五税务所具有作出被诉处罚决定的职权依据，适用简易程序作出处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。咨询公司要求撤销该处罚决定及返还罚款、利息的诉讼请求不予支持。某国税局所作行政复议决定合法。第五税务所在责令咨询公司限期改正、而咨询公司未改正的情形下，虽进行了实地检查，但检查流于形式，对咨询公司实际情况并未检查到位，亦未能提供充分证据证明咨询公司查无下落并且无法强制履行义务，故第五税务所作出的非正常户认定，依据不足。因该非正常户认定已经被解除，不具有可撤销内容，依法确认违法。

判决后，咨询公司不服，提起上诉。

二审判决：1、维持上海市某区人民法院判决第五税务所认定非正常户的行为违法的判项；2、撤销行政判决第二项；3、确认第五税务所作的行政处罚违法；4、确认某国税局作出的税务行政复议决定违法；5、驳回咨询公司的其他诉讼请求。[案例来源：（2017）沪02行终520号]

分析

一、非正常户认定应遵循行政法基本原则，保障纳税人合法权益

非正常户系税局对纳税人税务登记状态的认定，其本身并不会对纳税人造成不利影响。但其具备“处罚”色彩，认定非正常户之后，与其配套的措施至少有：企业税务登记证件被暂停、发票被收缴、被罚款、信用等级受影响、相关责任人投资活动受限制等。其法律后果无一不深刻影响着企业的经营。因此，税局在进行非正常户认定的过程中，更要严格依据法定要件、按照法定程序进行。

本案中，根据有关规定，税务所没有法定职权认定企业为非正常户，且第五税务所无法举证证明其作出认定咨询公司为非正常户的决定前已按法定程序实地核查，因此其行为被确认违法。法院的判决是对合法行政、程序正当等行政基本原则的遵循，也是对税收关系中程序保障的重申，有利于维护纳税人的合法权益。

二、认定程序应兼顾对税收执法效率的考量

按期自行申报纳税是纳税人的法定义务。但实践中常有企业或因疏忽大意、或因无视申报义务而违反税法，这对税款征缴秩序产生了较大影响。非正常户认定制度的设立正是为规范此类违法行为。然而，就如本案中税务所的处境，认定非正常户需要经过繁琐的程序，执法成本较高，且存在执法风险。根据《国家税务总局关于进一步完善税务登记管理有关问题的公告（国家税务总局公告2011年第21号）》第二条第一款（已被修改），认定非正常户要求税局经过责令限期改正、实地核查、经强制执行后仍无法履行或查无下落无法进行强制执行等程序，方可认定。

本案中，法院认为税局虽有进行实地核查，但仅仅“流于形式”。法院参照21号公告，在税局无法举证证明核查到位的情况下，判决确认税务所“径行将其认定”的行为违法，固然保护了纳税人的程序正义，值得称赞，但客观上也加大了基层税务机关的征税难度，增加了征税成本，其没有考虑到纳税人权益保障和税收征管效率的平衡，欠缺对税收执法效率的考量。

三、认定业务应严格标准、简化程序，破解难题

实践中不按期申报纳税的违法行为对于国家税款的征收造成了较大困扰。而认定非正常户标准的宽泛又容易造成部分“失误”企业生产经营陷入困难。同时，认定条件的繁琐增加了基层税务机关执法的难度。

为取得平衡，2020年3月1日开始施行的《关于税收征管若干事项的公告》，对于非正常户的认定和解除作出了优化：一方面，取消了“实地核查”和穷尽执行措施等前置程序；另一方面，增加了未按期限申报的“期限”条件并增加了利用税收征管系统进行认定和解除的规定。该全新的业务执法规定，严格了认定标准，简化了认定程序，客观上有利于解决前述的税收征缴难题。

启示

非正常户认定业务优化后，对企业合规经营提供了两点启示：

其一，认定非正常户标准提高了，企业不用慌

公告显示，纳税人只有在“连续三个月”“所有税种未申报”的情况下，才会被自动认定为非正常户。这意味着认定条件中增加了期限条件，严格了认定标准。同时纳税人有了一定的自我纠错空间：连续三个月内只要申报了纳税，即可避免偶然一两个月因失误而导致被认定为非正常户。

其二，解除程序简化了，企业不用忙

公告显示，在解除非正常户状态方面，纳税人不需要写情况说明并报送材料，税局也不要求实地调查经营状况。只要纳税人及时接受了处罚，非正常户状态则得以自动解除，该操作可通过线上办理，无需现场办理和实地复查。这意味着解除程序的简化，即便被认定为非正常户，企业也可以更便捷的处理异常状态，恢复正常经营。